新时代检察机关区域生态法治合作新特点、新问题
德化县人民检察院 郑燕兰
【摘要】 生态问题往往污染边界与行政区边界不相重合，区域生态法治零散、独立不利于生态治理，区域合作成为生态文明建设的必然趋势。区域生态法治合作越来越受到检察机关的重视，各地检察机关基于自愿友好的基础，聚集起来统一行动，共同发力协调解决区域生态问题。但该合作方式仍处于探索阶段，缺乏成熟的长效管理合作机制，合作方式较为单一，且各地检察机关生态检察工作发展不平衡。 要切实提高检察人员生态法治合作的理念，打破“各自为政”的局面，建立平等信任关系，为合作奠定情感基础。区域生态法治合作要走可持续发展道路，加强合作理论基础研究，不断改进完善合作方式，适时引入绩效评估机制，从而建立起科学、规范的长效合作机制，为解决区域生态问题提供有力的司法保障。
【关键词】 区域合作 检察机关 生态
习近平总书记在十九大报告中提出，要坚决打好污染防治攻坚战。检察机关作为国家司法机关，在生态环境和资源保护、推进生态文明建设方面肩负着重要职责。生态环境污染与行政区划分不予重合，检察机关区域生态法治合作成为生态司法工作的现实需要。
一、新时代检察机关区域生态法治合作的内涵及优势
（一）检察机关区域生态法治合作的内涵
“生态法治是一种法治过程， 它是国家借助法制手段调节人们之间的生态利益、生态关系以及人与生态环境之间关系的法治过程；它是法治理念渗透在生态环境保护领域中的体现。”[1]区域合作是地区间以一致的行动谋求联盟的利益最大化。笔者认为检察机关区域生态法治合作是指隶属于不同行政区域的检察机关之间，借助法制手段以一致的行动参与生态环境治理、防护。本文所探究的主体是检察机关间区域生态法治合作，对于检察机关与其他机构的合作不作研究。
（二）检察机关区域生态法治合作的优势
1.打破行政区划分壁垒。“随着我国经济高速发展，在一些特定区域已逐步形成经济社会发展的以体会，就更加紧迫地需要冲破行政区划分上的障碍，打破各自为政的局面。”[2]通过区域生态法治合作，打破行政区划分壁垒，将共同生态问题摆到台面上共同商讨，确认各方的共同利益、诉求，统一协调采取一致行动，从而实现互助互惠双赢的局面。
2.生态法治必然要求。生态资源犯罪呈现出跨域区的特点，传统破坏生态资源犯罪发生地与销赃地分离，且环境侵害往往造成跨区域的污染或破坏，环境案件的跨区域性是环境司法需要解决的重要问题。污染的范围超出行政边界，检察打击生态领域犯罪工作方法、工作机制也有必要根据形势发展需要作出相应的调整和创新，形成区域生态司法保护的工作合力，最大限度地守护我们的家园。
3.共同发力攻坚克难。区域生态法治合作互帮互助共同发展，有利于推进检察资源的整合，推动各地生态力量合作。将各合作方的人才、经验等优势结合起来，实现“1+1>2”的合作效果，在更大范围内发挥优势，放大各自的优势，大大加快生态治理的进程。区域生态问题牵涉广、复杂，行政区内自行零碎治理难以达到效果，通过合作化解区域生态治理的困难，从而促进重大区域生态问题的及时协调和解决。
二、新时代检察机关区域生态法治合作的新特点
（一）合作具有自愿性
“区域合作协议系缔约主体平等协商、意思表示一致的结果，联合意志是一切公共契约的最后基础。”[3]区域合作没有专门性的法律规范予以具体规定，各方达成合作是意思表示一致的结果。检察机关区域生态法治各合作方是平等的关系，各方平等协商意思一致达成合作协议，通过制定合作制度，确立合作机制，签订协议达成合作，这一切都是建立在自愿的基础上。
（二）区域生态法治以临时合作为主
检察机关区域生态法治合作临时合作居多，各检察机关彼此系一次性、临时性的合作关系，因某个区域生态问题集结，对反映的生态问题共同研究、共同商讨、共同治理，于问题解决时合作终止，常见于检察机关联手合作对水流域进行防治。临时性的检察机关区域生态法治合作是针对具体对象、具体问题，如一段因上游违规排放污染下游水源，工厂乱排导致区域大气污染、海洋污染等。该类合作针对性强，目标明确，往往是一对一的合作，双方均有合作的意向，合作要求、合作信息传递快速，能及时履行合作的职责，合作效果显著。
（三）区域生态法治合作逐步受到重视
生态环境问题引起各方高度关注，强化生态环境的司法保护是我们责无旁贷的责任。生态监督治理新问题、新情况不断涌现，检察机关意识到污染防治攻坚战仅凭一家之力无法打好，特别是环境污染侵害往往造成跨区域的污染或破坏，河流污染、海洋污染、大气污染等往往牵涉多个行政区。单纯从检察机关管辖权来分析，一地检察机关仅能对本地区的生态环境进行防护，也无权管辖区域生态，法治合作成了解决区域生态问题的无二选择。
（四）区域生态法治合作处于探索阶段
检察机关区域生态法治合作按照主体来分，可分为三类：一是同一地区同级检察机关之间的合作，二是上下级检察机关之间的合作，三是跨区域检察机关的之间合作。上下级检察机关合作在日常工作中较为常见，近年来同级之间、跨区域的检察机关生态法治合作进入人们的视野，以泉州地区为例，设立了“四市五县环戴云山生态司法保护联盟”、“护卫海岸线生态检察联盟”、“三江水资源生态保护协作”等。这些合作机制还很年轻，对区域生态法治合作模式还在逐步摸索中。
三、新时代检察机关区域生态法治合作的新问题
（一）各地检察机关生态检察发展不平衡
1.各检察机关生态资源检察重视程度存在差异。司法改革前检察机关生态资源工作模式有三种类型单独设立生态资源检察科、指定专人负责生态资源检察工作和由侦查监督科或公诉科负责。司法改革后设立民事行政和生态资源检察部或生态环境资源检察部。内设机构改革前后单设生态资源检察科的检察机关生态资源检察工作开展程度略高于未单设的检察机关。无专门机构、专门人员导致该类院开展生态检察工作较为被动，在区域生态法治合作上表现不积极，主动交流联系少，处于被动应付的状态。
2.各检察机关生态资源检察认识程度存在差异。一些检察机关（人员）对生态法治合作的认识有偏差，存在抵触情绪，认为非分内之事、本职工作，加上一些地区案件较多、事务繁忙，且与自身利益关系不大，无额外精力配合。由此导致对请求合作事项积极性不高，对请求合作事项久拖不办或碍于情面敷衍应付，导致合作质量不高，甚至因怕麻烦拒绝合作。合作方请求所获帮助不平衡，这种不平衡、对方的推诿，打击请求方合作积极性，不利于区域生态法治合作的可持续发展。
（二）合作方式较为单一
许多合作对内容没有进一步细化，单一的合作方式对区域生态简单问题或许行之有效，但大部分区域生态问题牵涉广。生态法治是多元化、复杂的，涉及各方利益，需要各方群策群力、共同解决，此时合作方式单一是无法达成区域生态法治的目标。而目前区域生态法治合作方式比较单一，临时性的合作没有形成完成的制度，主要以信息交流为主，停留在联合执法检查上。
（三）没有成熟的管理机制
检察机关区域生态法治合作还处于各地各自探索、各自合作的阶段，没有一套成熟科学的合作运行机制。合作制度机制一般仅规定合作的原则、目的、内容、方式等，这些规定较为笼统，遇到具体合作问题不能有效参照解决。合作不具有强制性，对于不履行合作事项后果不予提及规定，或是仅提及造成严重后果予以追责，具体如何评价、追责没有予以规定。若被请求方不提供合作、不履行合作事项，请求合作方对此情况无任何措施应对，对不合作方无约束措施，除非造成严重后果，否则不会被投诉、追究责任。
（四）缺乏长效合作机制
检察机关区域生态法治合作缺乏长效机制，一方面后续跟踪处理不足，仍有重检查轻整改的现象存在，缺乏与之配套的评估、跟踪、反馈机制，导致责任落实不到位、整改力度不够，问题难以及时有效解决。另一方面合作以短期为主，没有形成长期合作关系，对于同一流域等合作频繁的，建立长效的合作机制为宜，确保合作高质量完成。
四、检察机关区域生态法治合作的策略与途径
（一）提高各地检察机关合作理念
一些检察机关（人员）区域生态法治合作意识不高，基于区域生态法治合作自愿性的特点，要提高各地检察机关区域生态法治合作意识，克服“各扫自家门前雪”的思想。
1.共同开展业务培训。检察工作相对独立，非本检察机关业务来往少，检察人员基本无交流。共同开展培训，为各地检察机关沟通搭建桥梁，增加检察机关之间沟通交流的机会，开放探讨生态检察工作中的新情况、新问题，交流经验对策，增进各地检察机关情感交流，为合作奠定基础。
2.树立利益共同体思想。树立一盘棋主动合作、主动配合的思想，做好区域生态法治工作，也是履行生态检察职责的重要部分。明白对于生态检察工作中遇到的部分复杂问题，并非凭借一家检察机关之力所能解决。充分认识到开展区域生态法治合作的必要性，区域生态环境防治，只有合作配合才能做好区域生态法治。
3.建立平等信任关系。检察机关区域生态法治合作是自发的，建立友好信任的关系，利于区域生态法治合作的顺利开展。合作过程中注意协调利益，减少各方利益冲突，弱化利己思想，进而建立信任友好的伙伴关系，充分激发合作的激情，增强合作的动力，推进合作无嫌隙、无缝化。
（二）强化检察机关内部协作
区域生态法治工作涉及民事行政检察、控告申诉等检察职能，区域生态法治合作不仅需要生态检察部门的力量，也需要其他检察部门的配合。生态资源检察部门要建立内部协作机制，充分发挥一体化的优势，相互促进、协同开展生态防治。紧密在环境公益诉讼、惩防生态方面犯罪等领域的协作配合，如接到生态相关的控告申诉及时转发给生态检察部门，无设立民事行政和生态资源检察部的，合作中发现环境公益诉讼线索移送给民事行政部门。提升内部生态检察工作的合力，拧成一股力为有效地合作做好逐步，也便于扩大合作效果。
（三）由上级检察机关牵头区域生态法治合作
区域协作的对象不局限于同级之间，可商请各合作方的上级检察机关作合作主导者或指导该合作行动。高于合作各方的上级机关介入，对区域生态法治合作统一调配指导。一方面上级机关对所辖地区的检察机关情况较为熟悉，合理地分配合作任务，因院制宜调配合作力量。另一方面检察机关具有上下级是领导和被领导的关系及其集中统一的特点，合作事项更容易得到执行。同理，检察机关区域生态治理邀请公安、法院、国土、环保等生态相关单位参与生态治理时，可提请政府由政府统一牵头，形成横向纵向合作的统一配合合作局面最佳。
（四）建立有效的合作机制
在社会复合主体中，各主体的具体目标可能存在差异，但他们能够达成共识，即在普遍性利益上目标一致，一荣俱荣， 在特殊利益上把蛋糕先做大做强。[4]构建经常性、全方位、多层面的合作机制，最大限度地发挥合作力量，才能做好区域生态法治工作。
1.加强机制理论研究。不断完善检察机关区域生态法治合作机制，对合作的内容、方式、跟踪、后续、难点等进行系统研究，形成科学的区域生态法治合作机制，发挥指导、规范的作用。向全系统公布理论研究结果，零散合作可直接参照该理论进行区域生态法治合作，跳过建立合作制度等探索阶段，节约合作方的人力物力资源。同时，成熟的理论指导可有效避免因合作方式偏颇、初次合作等带来的合作失误。
2.提高信息交流效率。“信息交流是合作的基础和开端，信息交流既是合作的一种形式，又是开展好合作的基础性工作，信息交流是否通畅、迅速、准确，都对合作的有效开展产生直接的影响”[5]区域生态法治合作各地指定专人负责，以防出现职责不清，信息提供者寻求无门的情况，实现“点对点”的信息迅速传递。网络传递信息最为便捷建，建立区域人员微信或QQ群，各合作方随时随地分享信息、沟通交流，实时接收信息，当然要注意涉密信息不可通过外网传播。
3.建立快速反应机制。在处置区域生态突发重特大问题时需要快速反应机制，根据事件的紧急性，要争分夺秒把握时间，快速作出决定迅速行动，在最短的时间内及时止损防止环境污染侵害扩大或恢复生态。此时程序性的流程该简化则简化，做好合作整体阻止协调工作，灵活有效地开展合作事宜，确保以最快速的处理机制处理生态问题，将损害后果及时控制。
（五）引入合作绩效评估机制
“提供有效的公共服务、改善我们的社区是迈向二十一世纪的公共部门所面临的重大挑战，而这种挑战所反映的趋势之一便是断增长的绩效评估和展示结果的需求”，[6]区域生态法治合作实现程度及合作效率可通过引入绩效评估机制评价。
1.绩效评估机制对不同的区域生态法治合作要有所区分。对于单一合作事项，具体事项的合作简单、目的明确，主要评价合作目标是否达成即该合作解决的区域生态问题是否解决，不必对合作的全过程进行绩效评估，但大型环境污染联合治理除外。另外，对于长期合作关系、重大生态问题合作，综合地对合作方式、过程、效率、结果进行评价，对评估信息进行利用，向为未来合作提高可据参考、复制、改进的实践经验。同时，通过评价机制，提高各合作方的积极性、责任感。但在引入绩效评估机制对区域生态法治合作进行评价要注意不要本末倒置，过多地关注评估指标而忽视合作的本意。
2.绩效评估可通过非合作方来评价，如邀请人大代表、监督员、当地居民等对区域生态防治结果进行评价，通过外界的评价，能够客观地反映合作效果。绩效评价机制应该关注当地群众的意见，生态问题所带来的破坏、影响最直接作用于当地群众，加入群众的意见最直接反映区域生态法治合作的结果。接受外界的评价，体现检察机关立检为公、执政为民的宗旨，公开检务接受群众监督。一定程度上公开信息也利于区域生态法治合作工作的开展，得到当地群众、相关部分的支持配合。
（六）建立长效合作机制
以水环境治理为例，水流域涵盖上游下游、左右两岸，同一河流、湖泊跨越多个行政区域，这些地区的合作频繁，对于诸如此类同一片流域、案件多发、易发区域可建立长效区域生态法治合作机制。形成规范、科学、稳定的长效合作机制，推动各地检察机关积极配合协作，特别对于突发重大区域生态问题，各地区能够迅速反应，更快地携手治理紧急性生态问题，更默契完成生态法治合作，形成统一行动、共享共赢的的良好区域生态法治局面。
[1] 陈凤芝：生态法治建设若干问题研究，学术论坛，2014年第4期，第136-139页。
[2][5] 王腊生：地方立法协作重大问题探讨，法治论丛，2008第8期，第69-75页。
[3] 德康德：法的形而上学原理，沈叔平译，商务印书馆1997年版，第178页。
[4] 张兆曙: 城市议题与社会复合主体的联合治理———对杭州3 种城市治理实践的组织分析，管理世界，2010 年第2 期。
[6] Martha Marshall： 21stcentury community focus: better results by linking citizens, g ovemment, and perfo rmance measurement , public manag ement,Washington, Nov, 1999.
